Il regolamento agenti FIFA al vaglio della Corte di Giustizia dell'Unione Europa: quali prospettive?

Dopo oltre due anni di contenziosi, sospensioni cautelari e intenso dibattito tra operatori del settore, il 16 luglio scorso la Corte di Giustizia dell'Unione Europea (CGUE) ha pronunciato la tanto attesa decisione nella causa C‑209/23, relativa alla compatibilità del FIFA Football Agent Regulations ('FFAR') con il diritto dell'Unione Europea. 

La causa trae origine da una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landgericht Mainz (Tribunale regionale di Magonza, Germania) nell'ambito di un procedimento promosso da due agenti di calciatori nei confronti della FIFA. I ricorrenti avevano chiesto al giudice tedesco di inibire l'applicazione di diverse disposizioni del FFAR, ritenendole incompatibili con gli articoli 56, 101 e 102 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), nonché con il Regolamento in materia di protezione dei dati personali (GDPR).

 Il giudice del rinvio dubitava, in particolare, dell'applicabilità dell'eccezione elaborata dalla CGUE nelle sentenze Wouters e Meca-Medina a norme che - come quelle del FFAR - pur non avendo carattere strettamente sportivo, incidono indirettamente sul funzionamento del mercato dei trasferimenti e, quindi, sulla composizione delle squadre professionistiche. Veniva inoltre messa in discussione la legittimità degli obiettivi perseguiti dalla FIFA, i quali non riguardano direttamente l'organizzazione delle competizioni sportive in quanto tali.

Tale controversia si inserisce nel più ampio contesto dei numerosi procedimenti avviati da agenti e associazioni di agenti in diversi Paesi europei per contestare la legittimità del nuovo quadro regolamentare FIFA. La federazione calcistica internazionale ha sempre sostenuto che il FFAR costituisca uno strumento necessario, proporzionato e pienamente legittimo per salvaguardare l'integrità del calcio e il corretto funzionamento del sistema dei trasferimenti; tuttavia, nel 2023 ha disposto la sospensione temporanea a livello mondiale di alcune disposizioni del regolamento, in attesa della decisione definitiva della CGUE sui procedimenti pendenti.

I punti chiave della decisione

Il FFAR rientra nell'ambito di applicazione del diritto dell'Unione Europea

La CGUE ha anzitutto confermato che il FFAR disciplina attività di natura economica. Le prestazioni rese dagli agenti costituiscono infatti servizi forniti a titolo oneroso in un contesto transnazionale e incidono sia sulle condizioni di esercizio dell’attività professionale sia sulla concorrenza tra i club.

Di conseguenza, il FFAR non può beneficiare della cosiddetta 'sporting exception', secondo cui talune regole adottate dagli organismi sportivi, se necessarie al corretto funzionamento delle competizioni, possono prevalere sulle norme UE. Quest’ultima, secondo la CGUE, deve essere interpretata restrittivamente e trova applicazione soltanto con riferimento a regole adottate esclusivamente per finalità non economiche e concernenti la competizione sportiva in quanto tale. Non può quindi estendersi all’intero settore dei trasferimenti internazionali.

L'esame delle singole disposizioni alla luce dell'art. 101 TFUE

1. Rappresentanza multipla 

Le disposizioni che vietano a un medesimo agente – o ad agenti tra loro collegati – di rappresentare più parti nella stessa operazione possono certamente limitare il grado di concorrenza sul mercato. Tuttavia, tale circostanza non è sufficiente, di per sé, a qualificare la misura come una restrizione per oggetto ai sensi dell’art. 101 TFUE.

La CGUE ha evidenziato che tali regole perseguono l’obiettivo legittimo della prevenzione dei conflitti di interesse e della tutela dei clienti degli agenti. Si tratta di una finalità etico-deontologica, estranea alla mera logica concorrenziale, che la Corte considera idonea sia a giustificare l'applicazione dell'eccezione Wouters rispetto all'art. 101, par. 1, TFUE, sia a legittimare una restrizione alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell'art. 56 TFUE. La valutazione rimessa al giudice nazionale non riguarda quindi la legittimità dell'obiettivo, già riconosciuta dalla Corte, bensì la sua concreta attuazione: occorre verificare se la regolamentazione persegua effettivamente tale finalità, anziché meri interessi economici, e se le singole misure siano idonee e necessarie al suo conseguimento. Sarà quindi il giudice nazionale a dover verificare se esistano misure meno restrittive, come obblighi di trasparenza o consenso informato delle parti coinvolte, idonee a tutelare tali interessi.

2. Commissioni degli agenti: tetto massimo dinamico, regola del 'client pays' e del 'successivo trasferimento'

Con riferimento al sistema del 'tetto alle commissioni' previsto dall’art. 15, par. 2 FFAR, la CGUE ha escluso che esso integri una restrizione per oggetto.

Pur riconoscendo che gli accordi sui prezzi possono, in determinate circostanze, avere natura anticoncorrenziale, la CGUE ha sottolineato che il FFAR non introduce un prezzo fisso, bensì un limite proporzionale collegato alla retribuzione del calciatore o al 'prezzo" del trasferimento'. Tale meccanismo non appare, almeno in linea di principio, idoneo a eliminare la concorrenza tra agenti né a impedire loro di essere adeguatamente remunerati.

La CGUE ha raggiunto conclusioni analoghe con riguardo alle disposizioni che:

• vietano il pagamento delle commissioni da parte di terzi;
• determinano la base di calcolo della commissione dell’agente;
• collegano la commissione alla retribuzione percepita dal calciatore.

 Secondo la CGUE, tali norme non limitano la concorrenza sui principali parametri competitivi, quali prezzo e qualità del servizio, e pertanto non costituiscono restrizioni per oggetto.

 Diversa la valutazione relativa all’art. 14, par. 12, lett. a) FFAR. Questa disposizione prevede che un agente perda il diritto a percepire la parte non ancora esigibile della commissione dovuta per la negoziazione di un contratto di lavoro qualora il calciatore venga trasferito a un altro club prima della scadenza di tale contratto. Ciò anche nel caso in cui l'agente abbia cessato di rappresentare il calciatore e non abbia avuto alcun coinvolgimento nel trasferimento successivo.

Secondo la CGUE, una simile conseguenza presenta un carattere arbitrario, poiché priva l'agente di una commissione maturata in relazione a un'attività già svolta, senza che vi sia alcun collegamento con il nuovo trasferimento. Per tale ragione, la CGUE ha qualificato la disposizione come una restrizione della concorrenza per oggetto, ritenendola intrinsecamente idonea a compromettere il normale funzionamento del mercato.

3. Il sistema di licenze FIFA 

La CGUE ha ritenuto che l’obbligo di ottenere e mantenere una licenza FIFA non configuri, in sé, una restrizione per oggetto. Parimenti, le disposizioni che escludono dall’accesso al mercato soggetti destinatari di determinate condanne penali o sanzioni disciplinari non appaiono anticoncorrenziali, purché siano applicate secondo criteri trasparenti, oggettivi e non discriminatori.

4. Regole sui contatti con giocatori vincolati ad altri agenti 

Maggiore severità emerge invece nell’analisi delle norme che limitano i contatti con potenziali clienti, vincolati da un contratto esclusivo con altro agente, agli ultimi due mesi precedenti alla scadenza del rapporto.

 La CGUE ha rilevato che tale restrizione non si applica agli agenti già titolari di un mandato esclusivo, i quali possono negoziare il rinnovo senza attendere il medesimo periodo. Questa asimmetria conferisce a tali soggetti un vantaggio competitivo ingiustificato e altera il corretto funzionamento del mercato. Per tale ragione, la CGUE ha qualificato queste disposizioni come restrizioni per oggetto, escludendo altresì che possano essere giustificate dall’obiettivo di garantire la stabilità contrattuale, perseguito in modo incoerente dalla normativa FIFA.

5. Trasparenza e divulgazione di informazioni 

Con riferimento agli obblighi di comunicazione e pubblicazione previsti dagli artt. 16 e 19 FFAR, la CGUE ha adottato un approccio più sfumato. La raccolta di informazioni tramite la piattaforma FIFA non costituisce, di per sé, una restrizione della concorrenza. Analogamente, la pubblicazione di dati relativi a transazioni già concluse non appare automaticamente lesiva delle dinamiche concorrenziali.

Tuttavia, la CGUE ha osservato che l’obbligo di rendere pubblici i dettagli di tutte le transazioni (incluso l'ammontare delle commissioni degli agenti) è formulato in termini eccessivamente ampi e potrebbe risultare sproporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti.

Art. 102 TFUE: possibile abuso di posizione dominante

La CGUE ha inoltre confermato che la FIFA può essere qualificata come impresa ai fini dell’art. 102 TFUE, in considerazione delle molteplici attività economiche da essa svolte, tra cui l’organizzazione di competizioni, la commercializzazione dei diritti audiovisivi e le attività di licensing.

La CGUE ha riconosciuto che la FIFA detiene una posizione dominante nei mercati in cui esercita poteri regolamentari, di controllo e sanzione. Qualora tali poteri venissero utilizzati per condizionare il mercato dei servizi degli agenti a vantaggio degli interessi economici dei club o delle leghe affiliate, potrebbe configurarsi un abuso di posizione dominante.

Art. 56 TFUE: libera prestazione dei servizi

La CGUE ha ritenuto che alcune disposizioni del FFAR costituiscano restrizioni alla libera prestazione dei servizi, tra cui:

• le regole sulla rappresentanza multipla;
• talune condizioni per l’ottenimento della licenza;
• le regole sui "contatti" con giocatori vincolati ad altri agenti.

 Per quanto riguarda le regole sui 'contatti', la CGUE ha rilevato che l'obiettivo di stabilità contrattuale invocato dalla FIFA tra agenti e clienti è di natura puramente economica e non può giustificare una restrizione alla libera prestazione dei servizi. 

Art. 6 GDPR (protezione dei dati personali)

Sul piano della protezione dei dati personali, la CGUE ha dichiarato incompatibili con l’art. 6, par. 1, lett. f), GDPR:

• la pubblicazione indiscriminata di tutte le sanzioni irrogate ad agenti e clienti, senza limiti temporali né distinzioni in base alla gravità;
• la divulgazione dettagliata di tutte le operazioni concluse dagli agenti, comprese le relative commissioni.

Secondo la CGUE, tali obblighi violano il principio di minimizzazione dei dati e risultano eccedenti rispetto alle finalità perseguite.

Il rapporto con le conclusioni dell'Avvocato Generale 

La decisione della CGUE si pone in sostanziale continuità con le conclusioni dell’Avvocato Generale, presentate il 15 maggio 2025.

Due aspetti meritano tuttavia particolare attenzione. In primo luogo, la CGUE ha qualificato espressamente la 'regola del successivo trasferimento' di cui all’art. 14, par. 12, lett. a) FFAR come restrizione per oggetto, sviluppando un’analisi più approfondita rispetto a quella proposta dall’Avvocato Generale, il quale aveva infatti valutato le norme sulle commissioni degli agenti, incluso l'art. 14 FFAR, come un blocco unitario da vagliare sotto il profilo degli effetti, mentre la CGUE ha isolato l'art. 14, par. 12, lett. a) come 'regola distinta' e ne ha tratto una qualificazione per oggetto fondata sul carattere arbitrario della privazione retributiva a carico dell'agente. In secondo luogo, in materia di abuso di posizione dominante, la CGUE ha elaborato un criterio autonomo di valutazione, fondato sul confronto con il comportamento che sarebbe stato adottato da un organismo regolatore ragionevolmente efficiente e meno restrittivo.

Il dopo sentenza: le questioni ancora aperte

Il FFAR non è automaticamente invalido: il ruolo centrale del giudice del rinvio

La pronuncia della CGUE non comporta automaticamente l’invalidità del FFAR nel suo complesso. Ciò dipende dalla natura stessa del rinvio pregiudiziale previsto dall’art. 267 TFUE: la CGUE non è chiamata a decidere la controversia nazionale, ma a fornire al giudice del rinvio l’interpretazione del diritto dell’Unione Europea necessaria per risolverla. In altre parole, la CGUE ha individuato i principi e i criteri giuridici che dovranno guidare la valutazione delle disposizioni contestate del FFAR, senza però pronunciarsi in via definitiva sulla loro validità nel caso concreto.

Più nello specifico, la CGUE ha delineato un percorso di analisi che il giudice nazionale dovrà seguire per ciascuna delle disposizioni contestate. Il primo passaggio consiste nel verificare la natura della restrizione. Se una regola è qualificabile come restrizione della concorrenza 'per oggetto', ossia presenta un grado di dannosità tale da essere intrinsecamente incompatibile con le norme sulla concorrenza, essa non può beneficiare di alcuna giustificazione. Solo le misure che producono, al più, effetti restrittivi della concorrenza possono essere sottoposte alle verifiche successive. Per queste ultime, occorre anzitutto accertare che perseguano un obiettivo legittimo di interesse generale e non una finalità puramente economica. Un obiettivo esclusivamente economico, infatti, non è sufficiente a giustificare una restrizione della concorrenza. Tuttavia, una misura può essere ritenuta legittima qualora sia effettivamente diretta a tutelare un interesse generale non economico, anche se produce effetti economici indiretti.

Una volta accertata la legittimità dell’obiettivo perseguito, il giudice dovrà verificare se la misura sia effettivamente idonea a raggiungerlo, se non esistano alternative meno restrittive ma ugualmente efficaci e se gli effetti limitativi della concorrenza non risultino eccessivi rispetto al risultato perseguito: la regola dovrà quindi superare un rigoroso test di necessità e proporzionalità.

Sarà quindi il Landgericht Mainz a dover applicare questo test alle singole disposizioni del FFAR oggetto di contestazione e stabilire se le restrizioni individuate dalla CGUE possano essere giustificate da obiettivi legittimi di interesse generale e se, in concreto, risultino necessarie e proporzionate. Pur riservando questa valutazione finale al giudice nazionale, la CGUE ha comunque fornito le indicazioni interpretative esposte sopra sulle diverse categorie di regole contestate, al fine di orientarne il giudizio.

 È inoltre opportuno ricordare che l'applicazione delle disposizioni del FFAR oggetto del contenzioso risulta, allo stato, sospesa a livello mondiale in conseguenza della decisione della FIFA di attendere la conclusione dei procedimenti pendenti davanti alla CGUE. 

La futura decisione del tribunale tedesco costituirà un punto di riferimento per le altre corti nazionali?

Occorre distinguere tra il piano dell'interpretazione del diritto dell'Unione Europea e quello della sua applicazione al caso concreto.

Sotto il primo profilo, la sentenza della CGUE è vincolante per tutti i giudici degli Stati membri. Le norme del TFUE e del GDPR richiamate nella decisione dovranno quindi essere applicate conformemente all'interpretazione fornita dalla CGUE medesima, indipendentemente dallo Stato membro nel quale sorga la controversia.

Diverso è il discorso con riferimento alla futura decisione del Landgericht Mainz. Quest'ultima non avrà efficacia vincolante al di fuori dell'ordinamento tedesco, poiché il sistema giuridico dell'Unione Europea non conosce un principio di stare decisis orizzontale tra corti nazionali appartenenti a diversi Stati membri.

Ciò nondimeno, la pronuncia del tribunale tedesco è destinata ad assumere una rilevante autorevolezza sul piano persuasivo. Essa rappresenterà infatti il primo caso in cui i criteri elaborati dalla CGUE verranno applicati concretamente alle singole disposizioni del FFAR.

Non può escludersi, tuttavia, il rischio di una certa frammentazione applicativa. In assenza di un coordinamento giudiziario ulteriore a livello europeo, altri giudici nazionali potrebbero giungere a conclusioni differenti sulla compatibilità delle medesime norme, valorizzando elementi fattuali o probatori non emersi nel procedimento tedesco o semplicemente dando una diversa interpretazione delle norme potenzialmente confliggenti. Proprio tale rischio potrebbe indurre la FIFA a intervenire in via preventiva sul testo del regolamento, al fine di adeguarlo ai principi delineati dalla CGUE prima che si consolidino orientamenti nazionali tra loro divergenti.

La posizione della FIFA dopo la sentenza

La FIFA ha accolto favorevolmente la decisione della CGUE, evidenziando come sia stata confermata la compatibilità, sotto diversi profili, di alcuni dei pilastri del sistema regolamentare introdotto dal FFAR. In particolare, la federazione internazionale ha sottolineato la validità dell'obbligo di licenza, del sistema di tetto alle commissioni dinamico, del principio del 'client pays' e di altri meccanismi volti a disciplinare il mercato dei servizi degli agenti. Secondo la lettura offerta dalla FIFA, la sentenza conferma inoltre la legittimità del ruolo regolatorio da essa esercitato nel settore dei trasferimenti e riconosce la possibilità di adottare misure dirette a tutelare l'integrità del sistema e il corretto funzionamento del mercato calcistico. Tuttavia, tale lettura deve essere bilanciata con il fatto che la CGUE non ha attribuito a FIFA un potere regolatorio illimitato: al contrario, ha subordinato la compatibilità di diverse misure al rispetto dei principi di necessità, proporzionalità e coerenza rispetto agli obiettivi perseguiti.

La FIFA ha contestualmente annunciato l'intenzione di avviare nelle prossime settimane un confronto con i rappresentanti della categoria degli agenti, al fine di individuare una soluzione condivisa che tenga conto delle indicazioni fornite dalla CGUE. L'obiettivo dichiarato è quello di replicare il modello di governance consensuale già sviluppato negli ultimi anni con club, leghe e rappresentanti dei calciatori, utilizzando la sentenza come base per una revisione del quadro normativo. Tale processo di aggiornamento dovrebbe confluire nella più ampia riforma del sistema internazionale dei trasferimenti che entrerà in vigore il 1° gennaio 2027.

In quest’ottica, la pronuncia della CGUE non sembra rappresentare il punto di arrivo del dibattito sul FFAR, bensì l’avvio di una nuova fase interpretativa e, verosimilmente, negoziale. Da un lato, la FIFA può legittimamente valorizzare il fatto che la CGUE non abbia escluso in via generale la possibilità di regolare l’attività degli agenti né abbia dichiarato invalido il FFAR nel suo complesso. Dall’altro lato, la decisione lascia aperti profili significativi, rimettendo al giudice nazionale la verifica concreta della compatibilità di diverse disposizioni e censurando in modo più netto alcune specifiche regole.